Le secteur canadien des services financiers a les principales caractéristiques suivantes :

• L’accès aux services bancaires de base est essentiel pour 90 p. 100 des Canadiens;
• Le contrôle de part de marché par les cinq grandes banques pour la plupart des services principaux et dans la plupart des régions est plus poussé que dans la majorité des pays industrialisés;
• Les organismes de surveillance des institutions financières manquent d’indépendance ou de ressources, ou n’ont pas une bonne attitude ou un bon bilan sur le plan de l’exécution;
• Les consommateurs qui sont à la recherche de services financiers, veulent en discuter ou s’en plaindre sont donc essentiellement livrés à eux-mêmes, face à des institutions très puissantes et qui ont de solides ressources..

• L’inertie, la plupart du temps (surtout à cause de l’influence indue de plus d’une centaine de lobbyistes des banques et de dizaines de lobbyistes d’autres institutions financières, et à cause de conflits d’intérêts (chaque année, les banques sont les sociétés qui font les dons les plus généreux au parti au pouvoir, deux anciens ministres des Finances de second rang ont été banquiers, et de nombreuses réceptions sont offertes aux hommes et femmes politiques par les lobbyistes des institutions financières);
• La protection des intérêts des grandes institutions financières, tandis que les intérêts et préoccupations de 20 millions de consommateurs de services financiers ont été en grande partie négligés;
• L’adoption, dans le projet de loi C-8 de 2001, de mesures qui comportaient toutes de graves lacunes (soit dans la loi même, soit dans le règlement d’application) et qui sapent l’effet de ces mesures de façon importante..

La suite du présent mémoire résume les principales préoccupations et propositions de la Coalition canadienne pour le réinvestissement communautaire (CCRC) qui n’ont pas été prises en compte lors des modifications apportées en 2001-2003 par le projet de loi C-8, Loi constituant l'Agence de la consommation en matière financière du Canada et modifiant certaines lois relatives aux institutions financières et son règlement d’application.

Si les propositions qui suivent sont adoptées, le Canada aura enfin un système efficace de responsabilisation des banques et de protection des consommateurs de services financiers.

Les recommandations de la CCRC sont exposées en détail dans les exposés de position qu’elle a publiés depuis septembre 1997. Pour de plus amples détails sur l’une ou l’autre des propositions ou modifications nécessaires ou l’un ou l’autre des exposés de position ou rapports de la Coalition, communiquer avec la CCRC.
 

I. Comptes à rendre sur le service, les prêts et l’investissement 

Dans le domaine bancaire du financement des entreprises, le gouvernement fédéral a élaboré de 1995 à 1999 ce qui est devenu le Programme de recherche sur le financement des PME, qui comprend une enquête sur l’offre de financement aux PME canadiennes (pour de plus amples détails voir le site ici). 

Toutefois, cette enquête ne rend pas compte avec exactitude de la demande de financement d’entreprises (surtout pour les démarrages) et ne dit pas si les grandes banques répondent à la demande ou opposent un refus injustifiable à des particuliers et à des entreprises solvables. Faute de ces renseignements clés (recueillis aux États-Unis), il n’y a pas moyen d’exiger des comptes des banques qui refusent leurs services à des clients solvables.

Autre différence avec les États-Unis, l’enquête ne dit rien du bilan de l’offre et de la demande par institution financière. Des institutions peuvent donc avoir en matière de prêts et d’investissement un bilan très médiocre, caractérisé par l’injustice et la discrimination, et il n’y a pas moyen des les amener à répondre de ces résultats qui laissent à désirer.
Contrairement à ce qui se passe aux États-Unis, l’enquête ne produit pas de données régulières par quartier (ventilation par province seulement), ni par caractéristique des emprunteurs (une seule enquête, en mars 2002, sur les obstacles auxquels des types particuliers d’emprunteurs font face).

Pour garantir que les institutions financières de ressort fédéral servent les consommateurs correctement et équitablement, et pour aider les Canadiens à exiger des comptes de ces institutions, il faut renforcer les exigences des Déclarations et du Programme de recherche pour y faire figurer une information très détaillée sur les prêts, investissements et services de chaque succursale : quelle est la demande des clients de chaque catégorie et la succursale répond-elle à la demande de façon correcte et équitable? (Voir plus loin des propositions à cet égard aux sous-sections II c) et III a).) Le règlement qui définit le contenu des Déclarations doit s’inspirer des exigences du Community Reinvestment Act (CRA) des États-Unis -- pour de plus amples détails (en anglais) à respect du Community Reinvestment Act (CRA) voir le site ici -- et pour de plus amples détails (en anglais) à respect du $4,2 trillion des CRA réinvestissements dans les États-Unis depuis 1977 (en anglais, format PDF), voir le siteici.

De plus, comme dans le CRA, le gouvernement fédéral devrait évaluer les données et attribuer régulièrement une cote à chaque institution financière pour le service à chaque collectivité, sanctionner les institutions qui ont une mauvaise cote et les obliger à prendre des mesures correctives (voir les détails dans les exposés de position trois, cinq et six de la CCRC).

(b) Marchés de l’État ? Écarter des marchés de l’État les institutions aux résultats médiocres
Le gouvernement fédéral distribue des dizaines de millions de dollars à des institutions financières de son ressort, sans exiger quoi que ce soit en retour. On peut et doit utiliser les marchés de l’État pour inciter les institutions à servir tous les Canadiens correctement et équitablement.

Toute institution qui soumissionne pour obtenir des marchés de l’État devrait être tenue de prouver (par le système de communication de données proposé ci-dessus, en a)) qu’elle a eu au cours des dix années précédentes d’excellents résultats en matière de services, de prêts et d’investissement.
 

II. Protection du consommateur et responsabilisation

L’OPCSF est le complément nécessaire de l’Agence de la consommation en matière financière du Canada, dirigé par l’État et de l’Ombudsman des services financiers canadiens (CFSO), car elle garantira que les consommateurs peuvent s’adresser à une entité aux larges assises, munies de bonnes ressources, indépendante des gouvernements et de l’industrie, et vouée au service des consommateurs. Elle assurera aussi que les représentants des consommateurs au conseil de l’ACFC et au comité consultatif des intervenants de l’Association canadienne des paiements défendent vraiment les intérêts des consommateurs.

(b) Encaissement des chèques et retenue des fonds ? Droit clair au dépôt dès le lendemain
Les modifications apportées par le projet de loi C-8 exigent que les succursales bancaires qui ont des guichets à encaisser les chèques du gouvernement jusqu’à concurrence d’un certain montant s’ils sont présentés par une personne qui n’y a pas de compte, sous réserve d’autres exigences précises soient satisfaites (article 117). Le projet de loi oblige aussi les banques à communiquer par écrit aux clients leur politique sur la retenue des autres types de chèques (article 110). Le montant des chèques et les circonstances dans lesquelles un chèque du gouvernement doit être encaissé ont été définis par règlement.

Si on veut que ces exigences créent un droit véritable d’encaissement des chèques, le règlement doit exiger que toutes les succursales avec personnel de toutes les institutions financières (y compris les sociétés de fiducie) encaissent tout chèque du gouvernement et, comme aux États-Unis, imposer une limite à la retenue du montant de tous les chèques déposés.

Le projet de loi C37 ne ramène la période de retenue des dix jours habituels à 4-7 jours, mais, d’après l’Association canadienne des paiements, 98 p. 100 des chèques sont compensés par le système canadien dès le lendemain. Par conséquent, la limite législative de la retenue des fonds doit exiger que, dans la plupart des circonstances, les déposants aient le droit d’obtenir les fonds d’un chèque dès le lendemain du dépôt.

(c) Agence de la consommation en matière financière du Canada ? Sanctions et divulgation du nom des contrevenants
Les modifications apportées par le projet de loi C-8 ont créé l’Agence de la consommation en matière financière du Canada (ACFC), dirigée par un commissaire. Malheureusement, le premier commissaire, Bill Knight était très peu ferme dans l’application de la loi et beaucoup de banques ont échappé à toute sanction, alors qu’elles violaient des mesures fondamentales de protection du consommateur prévues dans la Loi sur les banques fédérale.

Par exemple, l’ACFC a fait une enquête avec « clients mystères » en 2003. Des clients non identifiés ont vérifié dans plus de 1 600 succursales bancaires si on respectait la Loi sur les banques dans des domaines clés de la protection du consommateur. Voici les résultats :

• 57,7 p. 100 des succursales manquaient à l’obligation que leur fait la loi d’afficher l’information sur les taux d’intérêt pour les comptes;
• 49,6 p. 100 des succursales manquaient à l’obligation d’avoir une politique claire et connue du public sur la retenue des fonds déposés par chèque;
• 31,4 p. 100 des succursales manquaient à l’obligation de rendre publique leur Déclaration annuelle;
• 27,5 p. 100 des succursales manquaient à l’obligation de publier l’information sur les taux d’intérêt et les conditions des prêts;
• 24,9 p. 100 des succursales violaient l’interdiction des ventes liées; 
• 5 p. 100 des succursales manquaient à l’obligation d’encaisser les chèques d’aide sociale sur présentation des pièces d’identité exigées;
• 2,7 p. 100 des succursales manquaient à l’obligation d’afficher un avis de fermeture de succursale.. 

Fait incroyable, le commissaire Knight n’a intenté aucune poursuite ni imposé aucune sanction dans le cas des plus de 800 succursales bancaires qui, d’après l’enquête, enfreignaient la Loi sur les banques. 

Et comme le projet de loi C-8 comprenait une énorme échappatoire, puisqu’elle interdisait au commissaire de faire connaître l’identité des institutions financières contrevenantes, à moins qu’il n’intente des poursuites, le nom d’aucune des banques qui ont violé la loi n’a été rendu public.

Lorsque l’Agence a fait le même type d’enquête, en 2005, elle l’a affaiblie de la façon suivante (dans un souci évident de laisser les banques s’en tirer, si elles violaient la loi) :

• l’enquête a été limitée à seulement quelques centaines de succursales;
• elle n’a porté que sur deux points : l’encaissement des chèques d’aide sociale (dont les résultats ont été les meilleurs, à une exception près, lors de l’enquête de 2003) et l’ouverture des comptes.

À cause du piètre bilan de l’ACFC sur le plan de l’exécution et des lacunes dans les pouvoirs d’exécution, le gouvernement fédéral et les consommateurs de services financiers ne savent absolument pas quelles banques ont un bon ou un mauvais bilan en matière de services, et aucune incitation réelle ne pousse les institutions financières à se conformer à la loi.

Pour mettre fin à ce simulacre, il faut modifier la Loi sur les banques pour exiger que le commissaire de l’Agence sanctionne toute institution financière chaque fois qu’elle ou ses employés violent la loi et obliger le commissaire à divulguer le nom de l’institution et les conditions du règlement, chaque fois qu’il conclut qu’une institution a violé la loi.

(d) Fermeture de succursales ? Obligation d’examen complet des retraits de service
Les modifications apportées par le projet de loi C-8 (articles 119 et 526) exigent que les banques, sociétés de fiducie et autres institutions financières de dépôt qui ont des guichets pour ouvrir des comptes personnels et remettre de l’argent liquide à des clients donnent un avis si elles retirent ces services ou s’apprêtent à fermer la succursale. Le règlement définit la durée du préavis, ses modalités, les personnes à qui il doit être signifié et les conditions dans lesquelles les banques sont tenues d’organiser une réunion de consultation avec les clients de la succursale et d’autres personnes.

Si on veut que ces exigences garantissent que des succursales ne sont pas fermées arbitrairement, le règlement doit exiger que toutes les succursales (avec personnel ou non) donnent un avis de quatre à six mois de retrait de service ou de fermeture (l’avis doit donner les coordonnées de l’Agence de la consommation en matière financière du Canada (ACFC) et de l’Ombudsman des services financiers canadiens (OSFC)). Et dans le cas d’une proposition de fermeture, le règlement doit exiger que toutes les succursales mènent une consultation publique sérieuse dans la collectivité, notamment en divulguant une vérification indépendante de l’état des profits et pertes de la succursale et du revenu net des cinq exercices précédents (pour que le public puisse voir si la proposition de fermeture se défend).

(e) Ombudsman des services financiers ? Indépendance accrue et pouvoirs exécutoires
Le projet de loi C-8 a donné au ministre des Finances le pouvoir de créer un nouveau poste d’ombudsman des services financiers canadiens (OSFC), dont le service est structuré comme une société sans but lucratif et qui reçoit les plaintes des consommateurs au sujet des banques seulement. Le projet de loi a également donné au ministre le pouvoir de nommer la majorité des administrateurs de ce service, qui sont indépendants du gouvernement et des banques (article 115). Il exigeait en outre que d’autres institutions financières de ressort fédéral soient membres d’un système indépendant de règlement des plaintes et disposait qu’elles pouvaient se joindre au service de l’OSFC si elles le souhaitaient (articles 408 et 524).

Toutefois, le ministre des Finances a ensuite libéré ces institutions fédérales en leur permettant d’établir et de contrôler leur propre service d’ombudsman.

Comme il est dit dans le premier exposé de position de la CCRC, si on veut que le service de l’ombudsman soit efficace, il faut que le gouvernement fédéral le mette sur pied, en choisisse les premiers administrateurs et exige qu’il vise toutes les institutions financières de ressort fédéral, et il faut que le service ait le pouvoir de rendre des décisions exécutoires au lieu de se fier uniquement à la publicité pour garantir le respect de la loi.

(f) Communication dans une langue simple et claire ? Obligatoire, surtout pour la vérification et la divulgation des frais et des bénéfices
Le projet de loi C-8 a donné au Cabinet le pouvoir de prendre des règlements régissant la communication de renseignements sur tout produit, service, politique, procédure ou pratique d’une banque ou d’autres institutions financières sous responsabilité fédérale ou sur toute mesure de protection du consommateur (articles 119, 149, 155, 409 et 519). Par la suite, le gouvernement a travaillé avec les provinces et le secteur des services financiers pour élaborer des contrats modèles d’application volontaire et rédigés dans une langue simple et claire qui communiquent les renseignements pertinents aux clients.

Si on veut que les règles sur la communication (et toute autre mesure de protection du consommateur) aient un effet réel, il faut qu’elles soient inscrites dans la loi (et non dans des codes d’application facultative, et il faut dans tous les cas assurer la communication complète dans une langue simple et claire.

Plus particulièrement, la loi devrait exiger une vérification indépendante et la communication dans les rapports annuels des coûts, des revenus et des marges bénéficiaires des diverses opérations des institutions financières dans les succursales, aux guichets automatiques, sur Internet et dans les cartes de crédit pour garantir que les prix de ces produits et services ne sont pas une forme d’exploitation.

(g) Amendes pour manquements à la loi ? Majoration
L’amende maximum pour manquement aux mesures de protection des consommateurs est de 100 000 $, ce qui n’est pas suffisant pour garantir que les institutions financières se conforment aux dispositions, étant donné que le revenu annuel de nombreuses institutions est supérieur à 10 milliards de dollars. Le maximum devrait être porté à 50 millions de dollars.
 

III. Fusions, acquisitions, propriété et contrôle 

Les banques qui proposent de se fusionner doivent préparer une évaluation de l'incidence sur l'intérêt public (EIIP) qui explique les coûts et les avantages de la fusion du point de vue des consommateurs et des petites entreprises, de l’emplacement des succursales et du service global, de l’emploi et de la technologie. Le Comité permanent des finances de la Chambre des communes étudie l’EIIP et tient des audiences publiques.

Comme la CCRC le fait valoir dans ses cinquième, sixième et neuvième exposés de position, le gouvernement devrait maintenir le moratoire sur toutes les expansions des banques et leurs pouvoirs tant que ne seront pas en place depuis deux ans les mesures recommandées par la CCRC (voir la sous-section I a) et la section II ci-dessus) sur le réinvestissement dans la collectivité, la responsabilisation, la protection du consommateur et les succursales des banques étrangères. Ce délai s’impose pour établir si des banques étrangères ou canadiennes livrent une concurrence appréciable aux grandes banques canadiennes et si ces grandes banques assurent à tous les Canadiens des services corrects et équitables.

De plus, le processus des projets de fusion devrait être consacré par la loi et élargi pour devenir un processus d’examen de l’expansion des institutions financières. En plus des critères proposés pour le processus qui figurent dans les Lignes directrices relatives à l'examen des projets de fusion, il faudrait examiner et évaluer les résultats en matière de prêts, d’investissement et de services de toute institution en cause dans tout projet d’expansion (c’est-à-dire toutes les acquisitions ou fusions avec toute autre institution financière ou autre société), et si l’institution a une cote insatisfaisante dans un domaine quel qu’il soit, elle devrait être tenue de prendre des mesures correctives avant que l’expansion ne soit autorisée, comme il est prévu dans le Community Reinvestment Act des États-Unis (encore une fois, vois la sous-section I a) et la section II ci-dessus)..

(b) Participation aux grandes banques ? Baisse à 10 p. 100
Le projet de loi C-8 a apporté une modification pour autoriser un investisseur à détenir un maximum de 20 p. 100 de tous les types d’action avec droit de vote et de 30 p. 100 des actions sans droit de vote d’une banque dont les avoirs propres sont supérieurs à 5 milliards de dollars, sous réserve d’un examen. Le projet de loi prévoit également de nouvelles mesures pour éviter qu’un actionnaire ou plusieurs actionnaires agissant de connivence ne contrôlent directement ou indirectement une banque (article 93).

La CCRC s’oppose à cette augmentation de la participation, car elle permet à quelques actionnaires (dont des actionnaires étrangers) de contrôler dans les faits une grande banque (surtout par le choix des administrateurs et des cadres). La participation devrait être ramenée au niveau qui existait jusque-là, soit 10 p. 100.

(c) Banques étrangères ? Maintien de barrières à l’entrée et réglementation de toutes les activités
En 1997-1998, le gouvernement a légiféré pour autoriser les banques étrangères à établir au Canada deux types de succursales : des succursales offrant toute la gamme des services et qui ne peuvent accepter que des dépôts de plus de 150 000 $ ou des succursales qui peuvent faire des prêts, mais non accepter des dépôts. Les banques étrangères peuvent toujours établir une filiale canadienne au lieu d’ouvrir des succursales directement. Le projet de loi C-8 a autorisé les banques étrangères à faire les investissements permis et leur a accordé des pouvoirs similaires à ceux prévus dans la même loi pour les banques canadiennes. 

La CCRC estime que le Canada ne doit pas accroître les droits ou les pouvoirs des banques étrangères ni d’autres institutions financières étrangères dans le cadre d’accords de l’Organisation mondiale du commerce ou de lois canadiennes, car toute augmentation du contrôle exercé par des entités étrangères menace la souveraineté économique du Canada.

En outre, le gouvernement devrait veiller à ce que l’ensemble des lois et règlements relatifs au réinvestissement dans la collectivité, à la protection du consommateur et à la responsabilisation devraient s’appliquer à toutes les institutions financières de ressort fédéral au Canada, y compris les institutions financières, succursales, filiales ou entités virtuelles étrangères qui offrent des services au Canada.

(d) Sociétés de portefeuille - Interdiction
Le projet de loi C-8 a apporté une modification pour autoriser les institutions financières ouvertes à constituer des sociétés qui pouvaient posséder ou contrôler comme filiales des institutions financières de ressort fédéral, d’autres sociétés du secteur financier et quelques sociétés sans rapport avec ce secteur. Il a aussi autorisé les sociétés d’assurance et de fiducie à capital fermé à établir des sociétés de portefeuille non réglementées, mais les sociétés d’assurance démutualisées ne pouvaient établir que des sociétés de portefeuille réglementées (article 173).

La CCRC s’oppose à la structure que sont les sociétés de portefeuille, car elle permet aux institutions financières de se réorganiser pour se soustraire aux lois et règlements sur la protection du consommateur et la responsabilisation.