Une organisation canadienne de consommateurs de produits et services financiers équilibrerait le marché des produits et services financiers Quatrième exposé de position de la CCRC (Décembre 1997)

«Si je pouvais régler un problème, cela serait de voir à ce que nous ayons une fonction de défense des droits des consommateurs plus vigoureuse, engendrée par une participation réelle.»

(a) Ce que les déposants font pour les banques canadiennes

Les cinq banques canadiennes les plus importantes sont les plus importantes entreprises du pays (calculé sur l’importance de leurs actifs, par ordre décroissant : la Banque Royale, la Banque CIBC, la Banque de Montréal, la Banque de Nouvelle-Écosse et la Banque Toronto Dominion). Ces actifs comprennent les prêts que les emprunteurs doivent rembourser, les bons du Trésor, les actions dans d’autres entreprises, des biens immobiliers, des propriétés, etc.

Cependant, à la base de ces actifs se trouve l’argent déposé par plus de 20 millions de Canadiens dans les banques. Selon l’Association des banquiers canadiens, les comptes de dépôts individuels des Canadiens constituent la plus grande catégorie de dépôts des banques, tant par leur nombre que par le total des sommes déposées. Quand on combine les dépôts individuels et les dépôts des entreprises, on en arrive à une somme de 676 milliards de dollars qui représente 93 % de la base de capital total des cinq grandes banques à la fin de l’année 1997. Par contraste, les placements des actionnaires dans les banques ne totalisent que 46 milliards de dollars.

(b) Ce que les gouvernements du Canada ont fait pour les banques : des décennies de privilèges et de protection

Le Canada dispose d’un des secteurs banquiers les plus concentré au monde. Nous avons la moitié autant de banques que le Japon, un cinquième du nombre de banques en Allemagne, un septième du nombre en France, un huitième du nombre en Grande-Bretagne; les États-Unis, pour leur part, ont 200 fois plus de banques que le Canada.

Si notre secteur banquier est si concentré c’est parce que nos banques ont, depuis 1967, joui d’une protection juridique les mettant à l’abri de la concurrence des banques étrangères, et des coûts très élevés sont une barrière très efficace pour dissuader les nouvelles banques de voir le jour.

En conséquence de cette protection contre la concurrence étrangère, et du fait que l’État a permis aux banques d’exercer leurs activités dans presque tous les secteurs de l’industrie des produits et services financiers, les cinq grandes banques canadiennes contrôlent bon nombre des secteurs de l’industrie des produits et services financiers :

• plus de 65 % (1 billion de dollars) des actifs des établissements de dépôt dans le pays;
• toutes les sociétés de fiducie sauf une;
• 80 % des actifs et la quasi totalité des grandes compagnies de courtage; et
• la majorité des dépôts, la majeure partie du crédit à la consommation, des prêts aux petites entreprises et des prêts hypothécaires.

Un montant total de 4,5 milliards de dollars des contribuables a facilité le rachat par les banques de plusieurs sociétés de fiducie en difficulté au cours des dernières années (notamment dans la période 1991-92), de sorte que les banques possèdent maintenant plus de 15 sociétés de fiducie et de prêt (la seule grande société de fiducie encore indépendante est le Canada Trust). Entre 1984 et 1993, le total des actifs et des sociétés de fiducie et de prêt associées aux banques est passé de 36 à 150 milliards de dollars. Qui plus est, même si le gouvernement fédéral n’a permis aux banques l’accès illimité à l’industrie des fonds communs de placement il y a neuf ans seulement, la liste des dix plus grandes compagnies de fonds communs de placement canadiennes comprend déjà cinq banques, et celles-ci contrôlent 30 % des actifs totaux de l’industrie.

(c) Profits records des banques : un résultat des privilèges et des protections

Ces privilèges et protections ont aidé les cinq grandes banques canadiennes à atteindre des niveaux de profits records au cours des trois dernières années. En 1997, les cinq grandes banques ont compté parmi les sept sociétés aux profits les plus élevés au Canada, leurs profits on presque doublé depuis 1993, et en 1996, la Banque Royale a enregistré le profit le plus élevé jamais enregistré par une entreprise canadienne, soit 1,43 milliards de dollars. En 1997, les six banques les plus importantes rapportent encore des profits records qui, mis ensemble dépasseront probablement les 7 milliards, soit une augmentation de plus de 10 % par rapport à 1996.

Les banques auraient atteint ces niveaux records de profit il y a plusieurs années si elles ne s’étaient pas exposées elles-mêmes à des investissements spéculatifs dans l’immobilier à la fin des années 1980. En 1992, des pertes totales des cinq grandes banques s’élevaient à presque 7 milliards de dollars, soit presque 4 milliards de plus qu’en 1991. Cette importante augmentation des pertes s’est produite surtout parce qu’elles ont perdu environ 2 milliards en prêts à Olympia & York, une société immobilière géante qui a fait faillite en 1992. En conséquence de ces pertes, les profits des banques ont chuté de 3,8 milliards en 1991 à 1,5 milliards en 1992.

Comme nous le mentionnions plus haut, plusieurs sociétés de fiducie se sont elles aussi lancées à l’excès dans les investissements immobiliers au début des années 1990, ce qui a provoqué plusieurs faillites ayant coûté aux contribuables des milliards pour renflouer ces sociétés. Dans un cas, les contribuables (par le biais de la Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC)) ont garanti le rachat de la Compagnie Trust Central Guaranty par la Banque Toronto Dominion au coût de 1 milliard. Dans un autre cas, les pertes de la Confederation Trust ont été la principale cause de l’effondrement de la Confederation Life Group of Companies, âgée de 123 ans.

(d) Les privilèges et les protections entraînent des responsabilités plus lourdes

Les banquiers aiment voir dans les banques canadiennes des entreprises privées qui devraient donner priorité aux intérêts des actionnaires, les employés et clients venant en second et troisième lieux.

Toutefois, étant donné que les banques ne seraient pas aussi grandes ni aussi rentables qu’elles le sont sans les dépôts individuels des Canadiens ainsi que les privilèges et protections accordés par les gouvernements canadiens, il y aurait lieu de considérer les banques bien plus comme des sociétés de services publics.

Les sociétés de services publics comme les compagnies d’hydroélectricité, d’eau, de téléphone, de câble se sont vues accorder l’avantage considérable d’avoir le droit quasi exclusif de produire ou d’exploiter une ressource naturelle. De façon analogue, on a consenti aux banques le privilège considérable de jouer le rôle le plus important en générant et en exploitant une ressource créée par l’homme, à savoir l’argent. Les sociétés de services publics, tout comme les banques, sont en position de fiducie relativement aux ressources qu’elles gèrent.

(e) Les problèmes des consommateurs ne sont résolus ni par les gouvernements ni par les institutions financières

Les résultats de sondages menés en 1996 et 1997 par l’Institut national de la qualité auprès de plus de 8 000 Canadiens au sujet de leur satisfaction en tant que consommateurs auprès de différents secteurs de l’industrie placent les banques en queue de liste de 21 industries, en compagnie des monopoles réglementés tels que les compagnies de câble ou de Poste Canada. Par contraste, les répondants ont accordé aux caisses populaires la place de troisième meilleur secteur industriel pour ce qui est de la satisfaction de la clientèle; les sociétés de fiducie se retrouvent au neuvième rang. L’enquête s’est intéressée à la courtoisie, à la rapidité du service, à la qualité de l’information sur les produits, le service après-vente et le traitement des réclamations.

De plus, une étude publiée en juin 1996 par l’ACEF-Centre de Montréal en venait à la conclusion que 3 % des adultes canadiens ne disposent pas d’un compte auprès d’une institution financière. D’autres études ont révélé que ce pourcentage est encore plus élevé chez les Canadiens à faible revenu. Un sondage Environics mené en 1995 a permis de constater que 8 p. cent (8 %) des consommateurs dont le revenu annuel est inférieur à 25 000 $ (ce qui selon les données de Statistique Canada pour 1994 correspond à au moins 400 000 Canadiens) n’ont pas de compte de banque (pour plus de détails on consultera l’Exposé de position numéro 2 de la CCRC, Accès aux services bancaires de base : garantir le droit à ces services essentiels).

Le document de travail sur l’examen de la législation dans le secteur financier de 1997 (publié en juin 1996) reconnaît le besoin d’une réglementation dans le secteur des produits et services financiers qui aille dans le sens d’une résolution des problèmes du consommateur : «Il ne fait aucun doute que le besoin de réglementation se fait sentir dans le secteur financier. Les réglementations protègent non seulement le consommateur, mais elles fixent les règles du jeu de manière à ce que le secteur puisse déployer ses activités harmonieusement.» (page 19). Le document de discussion de 1997 du groupe de travail sur l’avenir du secteur des produits et services financiers canadiens affirme aussi que le secteur des produits et services financiers a été par tradition un segment de l’économie dans lequel les règlements sont acceptés et jugés normaux (page 6).

Cependant, en se fondant sur un examen des gestes posés par les gouvernements canadiens jusqu’à maintenant en matière de réglementation des institutions financières, notamment les gestes posés par le gouvernement fédéral, la CCRC en arrive à la conclusion que les gouvernements canadiens ont échoué dans leur tâche d’implanter des mesures efficaces pour répondre aux principales préoccupations des consommateurs de produits et services financiers.

Ainsi, pendant la période de consultation sur les amendements à la Loi sur les banques et autres institutions financières, consultation tenue entre avril 1995 et juillet 1996, Doug Peters, à l’époque Secrétaire d’État pour les institutions financières internationales et responsable des amendements, a tenu 45 réunions, toutes avec des représentants de l’industrie, et a prononcé neuf discours, tous devant des associations d’industriels. Pendant cette période de consultation, M. Peters n’a jamais rencontré de groupe de consommateurs.

Les amendements à la Loi sur les banques et à d’autres lois proposés par le gouvernement fédéral en février 1997 reflétaient le parti pris du processus de consultation de M. Peters. Malgré le fait que les recherches menées par le gouvernement même ont démontré que les mesures volontaires fonctionnent rarement aussi bien qu’une réglementation destinée à résoudre les problèmes des consommateurs, le gouvernement n’a pas exigé des institutions financières qu’elles fassent beaucoup pour protéger les consommateurs, comme on voit en considérant les faits suivants :

• les banques n’ont pas été tenues de protéger les données privées des consommateurs (la loi affirme seulement que le gouvernement peut exiger des banques qu’elles mettent en place des mesures volontaires);
• on a seulement demandé – et non exigé – aux institutions financières d’adopter une politique et un système volontaire de traitement des réclamations pour ventes liées, qui sera rapporté à l’ombudsman de l’industrie bancaire, Michael Lauber, lequel est choisi, payé et dirigé par les banques et ne peut prononcer de jugements exécutoires sur quelque cas que ce soit (pour de plus amples détails on consultera le premier exposé de position de la CCRC, Les ombudsmans bancaires – Pourquoi ils doivent être indépendants);
• le gouvernement a accepté les propositions des banques dans le sens d’un système volontaire de contrôle de l’accès aux services financiers de base pour les personnes à faible revenu (pour plus de détails on consultera l’Exposé de position numéro 2 de la CCRC, Accès aux services bancaires de base : garantir le droit à ces services essentiels) ;
• le gouvernement a accepté les propositions des banques dans le sens d’un système volontaire d’information sur les frais bancaires.

Dans les domaines des assurances sur l’habitation, l’automobile et les affaires, une étude menée auprès de plus de 1 600 adultes canadiens en août et septembre 1996 par Insight Canada Research pour le compte du Bureau d’assurance du Canada a révélé (entre autres choses) que malgré les efforts faits par l’industrie pour informer les consommateurs sur les questions importantes :

• 72 % des gens savent très peu de choses des assurances des biens et IARD;
• 50 % ne comprennent pas la signification des termes les plus élémentaires employés par les banques;
• 48 % des Canadiens ne comprennent pas le rôle des agents d’assurance;
• 40 % des assurés ne savent pas quel type de couverture leur procure leur assurance habitation.

(a) Création et financement des groupes de citoyens : quelques barrières inhérentes au système

L’inertie des gouvernements canadiens et des institutions financières devant les problèmes des consommateurs illustre le manque de ressources auquel font face les citoyens pour défendre leurs intérêts et s’assurer que les gouvernements et l’industrie des produits et services financiers se penchent sur les sources de préoccupations pour les consommateurs.

Depuis des décennies, les gouvernements canadiens ont aidé à créer et à financer différents goupes de citoyens sans but lucratif. Toutefois, même si ce financement a facilité le développement de groupes de citoyens dans bien des secteurs, la dépendance vis-à-vis du financement gouvernemental a également donné naissance à des problèmes en limitant les ressources et la participation publique dans bon nombre de ces groupes.

Premièrement, pour de nombreux groupes, le financement gouvernemental a souvent été adéquat pour la poursuite d’activités limitées dans leur domaine d’intérêt, mais trop faible pour la prestation de services à un nombre suffisant de citoyens ou pour fournir ne serait-ce que quelques services. Par exemple, bien des groupes reçoivent un financement pour mener des recherches sur l’existence de tel ou tel problème, mais peu de groupes reçoivent les fonds nécessaires pour solutionner les problèmes ou pour fournir des services qui atténueraient ces derniers.

Deuxièmement, la dépendance vis-à-vis du financement gouvernemental a parfois compromis l’indépendance des activités et des points de vue de certains groupes. Souvent les gouvernements souhaitent que des recherches soient faites sur des problèmes qu’ils considèrent prioritaires, alors que les groupes désireraient que d’autres priorités soient financées. À d’autres occasions, le gouvernement accorde un financement à des groupes qui appuient ses objectifs, et le refuse aux groupes qui s’opposent à ses visées. Même si cette façon d’agir est la prérogative du gouvernement, elle refuse le soutien des contribuables à des groupes qui pourraient être appuyés par un nombre considérable de ces mêmes contribuables. De plus, certains groupes «adaptent» les conclusions de leurs études et leurs stratégies d’information et de défense des intérêts publics de manière à ne pas compromettre leurs chances de continuer à recevoir du financement. Qu’un groupe se compromette ou non de la sorte, s’il reçoit du financement pour des activités particulières du gouvernement, celui-ci connaîtra alors les stratégies et activités du groupe pour la période de financement en question.

En troisième lieu, le financement gouvernemental a permis à bon nombre de groupes de demeurer déconnectés du public, ces groupes n’ayant pas à se tourner vers le public pour leur financement pour poursuivre leurs activités et demeurer viables. Certains groupes, même s’ils ont reçu un financement annuel depuis plus de dix ans, n’ont jamais eu les ressources pour permettre une participation élargie du public à leurs activités. Également, le financement gouvernemental est rarement suffisant pour soutenir le maintien de la structure large et démocratique des groupes à but non lucratif, et bien des groupes ne sont pas dotés de structures démocratiques.

Vu que les gouvernements imposent des compressions budgétaires à de nombreux groupes à but non lucratif, les problèmes posés par le manque de ressources pour servir et représenter les citoyens comme il se doit, et par le manque de participation du public aux activités de ces groupes deviennent de plus en plus aigus.

Pour beaucoup de groupes à but non lucratif, trouver de nouvelles sources et méthodes de financement est devenu la principale priorité. Cependant, ces méthodes de collectes de fonds exigent qu’on ait de l’argent au départ, et de nombreuses organisations ont constaté que les coûts du courrier direct ne sont pas couverts par les dons reçus. Les gouvernements accordent rarement des fonds aux groupes de citoyens pour le lancement d’une campagne de financement ou une aide pour assumer les coûts d’une telle campagne.

Par conséquent, peu de groupes de citoyens sont en mesure d’établir une base étendue de donateurs qui les soutiendront, surtout peu de groupes de défense d’intérêts qui ont rarement accès aux donations charitables. Et même si ces groupes arrivent à établir une base étendue de bienfaiteurs, les coûts entraînés par la collecte de fonds font en sorte que ces groupes arrivent à peine à se maintenir (par exemple, il en coûte souvent 3 $ pour aller en chercher 5 $, ce qui signifie qu’un grand groupe peut aller chercher des revenus annuels de 1 million de dollars mais qu’il devra en consacrer 600 000 $ à la collecte de fonds).

Certains groupes à but non lucratif tentent de remplacer le financement gouvernemental par un financement venu de l’entreprise, mais doivent constater qu’ils manquent toujours de ressources, qu’ils sont toujours à l’étroit dans leurs activités et qu’ils sont encore coupés du public. Le financement des groupes de défense des intérêts des consommateurs par les entreprises privées est délicat, car ce sont ces entreprises mêmes que les groupes sont censés surveiller pour le compte des consommateurs.

(b) Le financement des groupes d’entreprises est garanti et substantiel

Par contraste avec les groupes de citoyens, les entreprises rencontrent peu de difficultés dans le financement de leurs activités de lobbying. Pourquoi? Parce que les entreprises peuvent facilement consacrer les sommes récoltées de la vente de produits et services aux objectifs qui leur plaisent. Ironiquement, elles peuvent refiler aisément aux consommateurs leurs coûts de publicité, de lobbying et autres. Ainsi, si le secteur bancaire a besoin de 1 million de dollars pour une campagne de lobbying, il n’a qu’à augmenter de 5 cents ses frais de service; dès que ses 20 millions de clients auront effectué une transaction, il aura en main son million de dollars.

La facilité avec laquelle les entreprises peuvent collecter et dépenser des fonds pour défendre leurs intérêts signifie que celles-ci disposent d’un avantage énorme quand vient le temps d’influer sur l’opinion du public ou des gouvernements. Ainsi, les cinq grandes banques canadiennes (la Banque Royale, la Banque CIBC, la Banque de Montréal, la Banque de Nouvelle-Écosse et la Banque Toronto Dominion) consacrent les ressources suivantes pour influencer le public et les gouvernements, par le truchement de leurs propres bureaux et l’Association des banquiers canadiens (ABC) :

• environ 15 millions de dollars chacune annuellement pour la seule publicité à la télévision;
• plus de 100 lobbyistes et de relationnistes travaillent à temps plein dans les bureaux dans tout le pays (pour chacune des banques et à l’ABC);
• dons situés entre 500 000 $ et 1 000 000 $ chaque année au parti politique au pouvoir à Ottawa (année après année, les banques comptent parmi les dix principaux donateurs du parti politique au pouvoir et font les dons les plus importants de tous les secteurs industriels).

Par contraste, les groupes de citoyens penchés sur les questions des produits et services financiers disposent de beaucoup moins de ressources, vue que le Bureau de la consommation d’Industrie Canada ne fournit que des fonds de 250 000 $ par année pour ces questions; très peu de financement est accordé par les gouvernements provinciaux ou territoriaux pour ce type de travaux. Il n’existe pas de groupes de citoyens travaillant sur la question des produits et services financiers qui disposeraient d’un sociétariat large, à l’échelle nationale, ou des ressources suffisantes pour aider les consommateurs de produits et services financiers à faire valoir leurs réclamations ou pour fournir des services à la grandeur du pays.

Ensemble pour former des groupes de citoyens

La méthode emloyée par le Citizen Utility Board (CUB) américain pour former et financer des groupes de citoyens à but non lucratif fournit une solution viable qui résout les problèmes soulevés plus haut sans en créer de nouveaux, plus importants. Toute l’information dont nous disposons donne à penser que la méthode du CUB s’est révélée un moyen économique et efficace pour faciliter la mise en commun des ressources financières, l’énergie et le capital social des citoyens dans le but de mettre sur pied des organisations au service de leurs besoins et de leurs intérêts.

La méthode du CUB pour former et financer les groupes de citoyens consiste à joindre un prospectus dans les enveloppes de facturation des compagnies de services. Au centre de cette méthode se trouve le droit enchâssé dans la loi de joindre des prospectus dans les enveloppes de facturation des compagnies de service. Une certaine intervention gouvernementale est habituellement nécessaire pour permettre au CUB l’accès aux enveloppes de facturation des compagnies et pour fournir un financement (subvention ou prêt) pour faire imprimer les premiers prospectus. Le prospectus informe le contribuable sur le CUB et les invite à en devenir membre moyennant une cotisation annuelle symbolique (habituellement 10 ou 15 dollars).

Cette méthode qui consiste à joindre le prospectus du CUB aux factures des compagnies de services s’est avérée un moyen efficace d’atteindre les consommateurs sans entraîner de frais pour le gouvernement ni pour les compagnies de services. Environ quatre pour cent des payeurs de services acceptent de se joindre au CUB. Par exemple, le premier prospectus pour le CUB de l’Illinois a été envoyé en 1983; six mois plus tard, le groupe avait 170 000 membres et un budget anuel de 1,7 millions de dollars. Depuis, il a fait économiser 4 milliards aux consommateurs en réussissant à s’opposer à des hausses de tarifs.

Même si le nombre de membres des CUB a connu des fluctuations au fil des ans, ils ont toujours réussi à être autonomes financièrement. Le CUB de l’Illinois est doté d’un conseil d’administration élu par les membres à la grandeur de cet État; ailleurs aux États-Unis, les CUB ont recouru à d’autres méthodes pour choisir leurs dirigeants et faire participer les membres à l’élaboration de leur énoncé de mission.

Une des facettes les plus importantes des CUB est le rôle qu’elles jouent dans l’ensemble des relations entre les citoyens, les entreprises et l’État. D’une certaine façon, le nom de «CUB» n’en révèle pas tellement sur la nature de l’organisation, car il ne s’agit pas réellement de «conseils» au sens où nous entendons ce mot, soit le conseil d’une agence de réglementation. Les CUB ne décident pas ni ne fixent les tarifs des services, ils représentent les consommateurs devant les conseils ou agences de réglementation qui eux, fixent les tarifs. Les CUB ne sont pas non plus des succursales de l’ombudsman, et ils ne jouent pas non plus le rôle de médiateurs dans les conflits avec les compagnies de services.

En d’autres termes, les CUB sont toujours utiles, même si on dispose d’un conseil auprès de la compagnie de services, d’un ombudsman ou d’autres médiateurs qui prend des décisions concernant les questions et situations impliquant les consommateurs et l’entreprise (même si le décideur est nécessaire pour prendre des décisions dans l’intérêt du public). Pourquoi? Parce que le décideur doit entendre les deux parties, et que les entreprises ont à leur disposition beaucoup de ressources pour faire valoir leur cause. Les CUB donnent aux consommateurs accès à des ressources comparables pour défendre leurs intérêts devant les décideurs.

Également, quelle que soit la théorie du marché à laquelle on adhère, tout le monde s’entend pour dire que le gouvernement ne peut protéger les consommateurs que dans une certaine mesure seulement, et que ceux-ci doivent s’organiser et s’informer pour se protéger. Tout le monde s’entend aussi pour reconnaître que des consommateurs organisés et informés aident les régulateurs à faire respecter les lois et décisions. Personne ne disconviendra non plus que des consommateurs organisés et informés améliorent le fonctionnement du marché et de l’industrie, augmentant la concurrence et les niveaux des services aux consommateurs.

Au Canada, l’idée d’envoyer des prospectus dans des enveloppes pour informer, collecter des fonds et défendre une cause en particulier n’est pas un concept nouveau, même si nous n’avons pas de CUB ici. Beaucoup de sociétés des eaux incluent périodiquement un prospectus d’information ou de collecte de fonds émanant d’un groupe appelé WaterCAN, qui travaille à des projets d’eau potable dans les pays en voie de développement. Les clients de l’assurance-automobile de l’Alberta trouvent aussi dans l’enveloppe qui leur annonce le montant de leur décompte de prime une requête les invitant à ajouter un montant symbolique à cette prime, surplus qui sera transféré aux services de police albertains pour financer des programmes destinés à combattre le vol d’autos.

Les institutions financières font souvent la promotion de leurs propres produits ou de ceux de leurs filiales au moyen de publipostages. De plus, ces institutions font la promotion de leurs propres intérêts ou d’autres causes par la voie de prospectus joints aux documents envoyés par la poste à leurs clients.

Par exemple, un prospectus produit par l’Association canadienne des compagnies d’assurance mutuelles qui défend sa position sur la question de savoir si oui ou non les banques devraient avoir le droit de vendre de l’assurance par leurs succursales a accompagné le décompte de prime envoyé à de nombreux clients des compagnies d’assurance mutuelle. En avril 1996, un prospectus produit par le gouvernement fédéral faisant la promotion du jour du recensement s’est trouvé joint aux factures que plusieurs compagnies de cartes de crédit ont envoyées aux clients. Finalement, la Banque Royale a joint, à l’occasion d’un publipostage adressé à ses clients détenteurs de carte de crédit, un prospectus faisant la promotion d’une commandite de la banque au Zoo métropolitain de Toronto.

Tous ces exemples illustrent que la méthode a été testée, qu’elles est pratique et viable. Le gouvernement fédéral n’aurait pas de raisons de rejeter une proposition prônant l’emploi de cette méthode pour faciliter le regroupement de consommateurs de produits et services financiers, groupe aussi digne de défense que les exemples que nous venons de citer.

La création d’une organisation de consommateurs de produits et services financiers (OCPSF) au Canada selon le modèle des CUB américains contribuera à résoudre bon nombre des problèmes évoqués plus haut qui empêchent les citoyens de se rassembler en un groupe qui augmenterait leur capacité de s’informer eux-mêmes et de défendre leurs intérêts dans le domaine des produits et services financiers. Par conséquent, la création d’une OCPSF équilibrerait également le marché des produits et services financiers en aplanissant le champ de paiement en tenant compte des ressources à la disposition des consommateurs de produits et services financiers pour défendre leurs intérêts comparativement aux ressources dont disposent présentement les institutions financières.

Également, une OCPSF pourrait être créée au Canada selon le modèle des CUB américains moyennant peu ou pas de frais pour le gouvernement ou sans frais pour les institutions financières.

Une organisation de consommateurs de produits et services financiers (OCPSF) au Canada pourrait aider les consommateurs à bien des égards. Globalement, l’existence d’une OCPSF responsabiliserait les institutions financières dans leurs décisions et activités, car elles seraient conscientes de l’existence d’une grande organisation de défense des consommateurs aux ressources adéquates qui les surveillerait de près.

Les consommateurs canadiens de produits et services financiers sont présentement laissés à eux-mêmes quand ils essaient de comparer les quelques 500 produits et services offerts par les institutions financières. Aucune organisation ne se charge de faire ces comparaisons, aucune publication ne se donne pour mission de comparer régulièrement les produits; bref, il n’existe pas d’instance indépendante, axée sur le consommateur, vers laquelle on pourrait se tourner quand on essaie de savoir quel produit ou service est le meilleur.

Certains pourraient avancer que les consommateurs peuvent toujours recourir aux services d’un planificateur financier ou d’un courtier pour se faire aider dans la prise de décision. Cette réponse est insatisfaisante à plus d’un égard : seuls les consommateurs fortunés peuvent se payer des conseils professionnels, ce qui signifie que les consommateurs les plus vulnérables sont laissés à eux-mêmes; les planificateurs financiers ne sont soumis à aucune norme réglementaire; ce qui peut signifier que les consommateurs risquent d’obtenir des conseils qui ne soient pas professionnels du tout; les planificateurs et courtiers sont eux-mêmes des vendeurs de produits et services, ce qui signifie qu’ils risquent de ne pas donner de conseils impartiaux, orientés vers le consommateur.

Au moment où les banques à charte contrôlent de plus en plus l’industrie des produits et services financiers et qu’elles se verront accorder le droit de s’aventurer dans le domaine de l’assurance après 1997, il importe plus que jamais que tous les consommateurs aient un moyen aisé et peu coûteux de comparer les produits et services financiers, de connaître quelle institution leur vend réellement le produit ou service et quels sont les liens qui unissent cette institution aux autres institutions financières.

Une OCPSF est le meilleur moyen de s’assurer que tous les consommateurs ont accès à cette information. Une OCPSF devrait aussi assumer les fonctions suivantes :

• aider à empêcher la vente liée entre les différentes filiales d’une institution financière donnée;
• aider à faire appliquer les codes protégeant la vie privée déjà existants, et agir en représentant efficace des consommateurs de produits et services financiers auprès des comités et groupes de travail qui élaborent d’autre codes de conduite pour les institutions financières;
• faciliter le développement d’un meilleur régime de direction des entreprises pour les institutions financières au Canada, vu que les institutions financières seraient plus facilement tenues imputables vis-à-vis des consommateurs si elles ont des conseils d’administration irresponsables, inefficaces ou déchirés par des conflits;
• aider à fournir aux consommateurs l’information et l’aide dont ils ont besoin quand ils font face à la faillite ou au changement de propriété d’une institution financière.

Pour plusieurs raisons, une OCPSF est aussi un complément nécessaire au système actuel d’ombudsman bancaire, surtout parce que le système actuel présente de nombreuses lacunes. D’abord, une OCPSF serait indépendante du gouvernement et des banques; elle aurait pour mission de représenter les consommateurs en cas de différents et elle serait dirigée par les consommateurs. Ensuite, l’ombudsman actuel ne traite pas les réclamations des clients des autres institutions financières, alors qu’un OCPSF serait en mesure d’aider ces clients. Troisièmement, une OCPSF représenterait les consommateurs devant le gouvernement, les agences gouvernementales et les tribunaux. L’ombudsman bancaire ne joue pas ce rôle. Quatrièmement, une OCPSF pourrait fournir des services éducatifs aux consommateurs; l’ombudsman bancaire ne joue pas ce rôle. Enfin, les consommateurs seraient avisés périodiquement de l’existence de l’OCPSF au moment où ils ouvriraient les enveloppes contenant leurs relevés bancaires, leurs comptes de carte de crédit ou leurs primes d’assurance. Qu’on pense ici au fait que peu de clients des banques connaissent l’existence des ombudsmans.

Le gouvernement fédéral a montré qu’il était à l’aise avec le fait que les banques ont leur propre ombudsman, qu’elles choisissent, paient et dirigent. S’il veut être cohérent, le gouvernement fédéral ne devrait pas avoir de difficulté avec le fait que les consommateurs de produits et services financiers aient leur propre organisation financée et dirigée par les consommateurs.

Le ministre fédéral de l’Industrie John Manley, également responsable des questions touchant les consommateurs, a affirmé à la mi-décembre 1994 (citation mise en exergue en début du présent document) qu’il souhaite construire une défense des droits des consommateurs au Canada fondée sur la participation des intéressés. Il a également affirmé publiquement en avril 1996 qu’il appuyait l’idée d’une organisation de consommateurs de produits financiers et qu’il aiderait la création d’une telle organisation si les groupes de citoyens se rassemblent et parlent en faveur de la naissance d’un tel groupe. Son engagement consisterait à pousser les banques à inclure le prospectus dans leurs opérations de publipostage, au cas où elles refuseraient de le faire de leur plein gré. De plus, l’attorney général de Colombie-Britannique, Ullaj Dosanjh, également ministre britanno-colombien de la Consommation, a proposé la création d’une organisation de consommateurs de produits et services financiers à l’occasion de la rencontre annuelle des ministres de la consommation du pays, tenue à Regina au début de septembre 1997. Selon les reportages des médias, les ministres de la Consommation ont décidé que la proposition méritait une exploration plus poussée; ils ont l’intention de poursuivre leurs recherches et d’en arriver à des résolutions sur lesquelles ils se pencheront à leur réunion de l’an prochain.

Les recherches effectuées aux États-Unis sur l’histoire et les expériences des CUB a montré que les éléments suivants sont essentiels à leur succès :

1. Est-ce que le CUB organise les consommateurs et regroupe les consommateurs?
2. Est-ce que le CUB est indépendant du gouvernement et de l’industrie?
3. Est-ce que le CUB favorise la participation des individus en son sein et dans les procédures réglementaires et juridiques?
4. Est-ce que le CUB assure une éducation efficace, est-ce qu’il procède à des comparaisons de produits et est-ce qu’il traite les réclamations de ses membres?
5. Est-ce que le CUB est dirigé démocratiquement par ses membres?
6. Est-ce que le CUB facilite l’expression des différents points de vue existant sur les différentes questions auxquelles il s’intéresse?

Voilà les principales considérations dont la CCRC a tenu compte en développant un modèle d’organisation de consommateurs de produits et services financiers (OCPSF) au Canada fondé sur le modèle des CUB américains.

De plus, la CCRC a pris en considération une enquête menée par la firme Environics à la grandeur du pays auprès de 2 000 adultes canadiens en décembre 1996 pour le compte d’un comité de travail de groupes de consommateurs dans un projet financé par Industrie Canada (tel que rendu public en septembre par l’attorney général de Colombie-Britannique, Ullaj Dosanjh). Entre autres choses, l’étude a permis de constater que :

• 51 % des répondants affirment que le Canada a besoin d’une organisation des consommateurs de produits financiers (40 % estiment cela nécessaire pour les banques, 11 % pour les services financiers en général);
• 64 % des répondants affirment que si un commerce ou une entreprise refusait d’inclure les prospectus du CUB dans leurs publipostages, le gouvernement devrait intervenir en faveur de l’inclusion du prospectus;
• 43 % des répondants disent qu’ils deviendraient probablement membre d’une telle organisation s’ils recevaient un prospectus dans un publipostage commercial (11 % le feraient très probablement, 32 % seraient susceptibles de le faire);
• ceux qui seraient susceptibles de se joindre à une telle organisation seraient disposés à payer en moyenne des frais de cotisations annuels de 28 $; ceux qui ne se joindraient probablement pas à l’organisation considèrent des frais de annuels 17 $ en moyenne comme justifiés;
• parmi ceux qui sont susceptibles de se joindre, 50 % seraient disposés à faire un don supérieur aux frais annuels.

Ces résultats d’enquête montrent le fort appui en faveur de la création d’une organisation de consommateurs de produits et services financiers au Canada fondée sur les méthodes et le modèle des CUB américains.

Si on prend en considération l’histoire des CUB américains et les résultats des études menées aux États-Unis et au Canada, ce qui suit est un résultat projeté vraisemblable si les institutions financières joignent un prospectus d’une page dans leurs envois postaux à leurs clients, pour les inviter à se joindre à une organisation de consommateurs de produits et services financiers à l’échelle nationale (OCPSF) :

Le prospectus serait d’abord envoyé à 22 millions de personnes. Bien que l’étude menée par la firme Environics indique que 11 % des personnes interrogées se joindraient fort probablement à un tel groupe, une estimation prudente de 5 % constitue un bon point de départ (on se fonde pour cela sur l’expérience des CUB américains). Ceci signifie que grâce à quatre envois, on aurait recruté 1,1 million de membres la première année. Si les frais de cotisation étaient de 20 $ (avec un rabais pour les personnes âgées et pour les personnes à faible revenu), le budget annuel de l’OCPSF oscillerait probablement entre 15 et 20 millions de dollars.

Il en coûterait 350 000 $ chaque fois pour joindre 22 millions de personnes par la poste (toujours selon l’expérience américaine). Le gouvernement pourrait accorder soit une subvention, soit un prêt à l’OCPSF afin de financer l’impression et l’expédition du premier prospectus. Pour la première année, l’OCPSF aurait à faire face à des coûts de 1,5 million de dollars en services postaux.

Après la première année, l’OCPSF enverrait probablement des prospectus deux fois l’an (selon la méthode américaine) ainsi que des deux ou trois communications par année à ses propres membres, qui seraient au nombre de 1,1 million (p. ex. un bulletin, un appel à la vigilance, etc.)

De plus, l’OCPSF aurait des bureaux à la grandeur du pays, en plus d’un siège social national. L’OCPSF retiendrait les services d’avocats, de recherchistes et d’experts, entretiendrait un personnel chargé de faire les comparaisons de produits et de traiter les réclamations et aurait, bien entendu, un personnel administratif. L’OCPSF produirait et distribuerait aussi du matériel d’information à ses délégués et membres dans tout le pays, défraierait le coût d’un congrès des délégués du pays aux deux ans et, bien sûr, tiendrait régulièrement des réunions de son conseil d’administration.

Même si les revenus annuels de l’OCPSF semblent substantiels, ils sont relativement faibles en comparaison des ressources dont disposent les six grandes banques et les autres institutions financières et, répartis entre toutes les activités et tous les services qu’on vient de mentionner, on ne se retrouvera sans doute pas devant un surplus de fonds.

Si l’OCPSF acceptait également les dons et les mettait dans un fonds qui servirait à subventionner les groupes existants qui travaillent sur les questions touchant les services financiers, elle augmenterait aussi grandement les ressources disponibles pour ce type de groupes au pays, qui pourraient se pencher sur certaines questions entourant les produits et services financiers qui n’ont pas été jugées prioritaires par les délégués de l’organisme ou aborder ces questions sous un angle qui n’est pas représenté par la composition de l’organisation.

Il convient de noter que même si les estimations prudentes faites plus haut sont trop généreuses, et si seulement la moitié des personnes prévues se joignaient à l’organisation ou faisaient un don, l’OCPSF serait quand même une organisation très importante, au membership imposant et bien dotée ; les sommes disponibles pour le financement des groupes existants seraient quand même plus considérables que les fonds présentement disponibles pour les travaux sur les questions entourant les intérêts des consommateurs au Canada.

En s’appuyant sur ces projections, la création d’une OCPSF au Canada selon le modèle des CUB américains apporterait un équilibre sur le marché des produits et services financiers, donnant aux consommateurs une organisation qui les aiderait à comparer les prestations des institutions financières, à les aider dans le traitement des réclamations et à défendre leurs intérêts.

VI. Recommandations de la CCRC

Tenant compte de l’histoire des CUB américains, des éléments clés qui ont fait leur succès et des résultats des études menées aux États-Unis, la CCRC formule les recommandations suivantes, lesquelles devraient servir de modèle à la création d’une organisation de consommateurs de produits et services financiers (OCPSF) au Canada.

1. La création d’une OCPSF devrait être orchestrée par les représentants d’une coalition élargie de groupes de citoyens déjà existants qui travaillent dans le domaine des services financiers ou qui s’y intéressent. Ces représentants devraient être choisis par et parmi les membres des groupes en question. L’OCPSF devrait s’incorporer comme nouvel organisme à but non lucratif.
2. Les banques, fiducies, compagnies d’assurance-vie ou d’assurance-santé à charte fédérale canadiennes devraient aider au lancement de l’OCPSF en se prêtant à l’envoi du prospectus de l’organisme à leurs clients. Si elles n’acceptent pas de coopérer volontairement, le gouvernement fédéral devrait travailler avec la coalition et les institutions financières pour le lancement de l’OCPSF après avoir enchâssé dans la loi le droit de l’OCPSF de joindre périodiquement des prospectus d’information et de sollicitation aux envois que les banques, fiducies, compagnies d’assurance-vie ou d’assurance-santé à charte fédérale font parvenir à leurs clients (p. ex. les enveloppes contenant les relevés mensuels, les factures de carte de crédit, les primes d’assurance annuelles).
3. Le gouvernement fédéral devrait accorder une subvention ou un prêt à l’OCPSF afin de couvrir les frais d’impression des premiers prospectus, l’inclusion dans les envois des institutions financières et l’aménagement d’un bureau destiné à recevoir les réponses des clients.
4. Dans la foulée des gestes posés par le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux devraient exiger des institutions financières à charte provinciale qu’elles incluent les prospectus d’invitation à joindre les rangs de l’OCPSF à leurs envois postaux.
5. Les objectifs de l’OCPSF devraient être d’éclairer les consommateurs sur les questions touchant l’industrie des produits et services financiers, de fournir des études comparatives de produits, d’aider dans le traitement des réclamations au sujet des prestations, de défendre les intérêts des consommateurs devant les législatures, les organismes de réglementation et les tribunaux. Ces objectifs et la structure de l’OCPSF devraient être fixés par des règlements administratifs ou, au besoin, par une loi créant l’OCPSF et fondant son droit d’inclure ses prospectus dans les envois postaux des institutions financières. Les règlements administratifs ou lois devraient également prévoir la neutralité de l’OCPSF.
6. Le prospectus de l’OCPSF décrirait les objectifs poursuivis par le groupe, ses réalisations (une fois qu’il sera en marche) et sollicitera l’adhésion des membres moyennant une cotisation annuelle de 20 à 30 $ (un rabais serait consenti aux étudiants et aux personnes à faible revenu).
7. Le prospectus de l’OCPSF devrait faire la demande de dons en plus de la cotisation; les personnes qui veulent, sans devenir membres de ceux-ci, faire un don à l’OCPSF et au mouvement des consommateurs de produits financiers peuvent habituellement le faire.
8. La cotisation devrait servir à couvrir les coûts des activités de l’OCPSF, y compris le recours à du personnel d’autres groupes qui fournissent des services adéquats aux consommateurs dans différents domaines au pays. Les dons faits en dehors des frais de cotisation devraient être versés dans un fonds à même lequel le comité de l’OCPSF accorderait des subventions aux groupes de citoyens déjà existants qui travaillent sur des questions touchant les services financiers.
9. Tout comme avec certains CUB américains, toute circonscription fédérale ayant plus de 100 membres devrait avoir le droit d’élire un délégué parmi les membres locaux. Tous les deux ans, les délégués devraient être invités à une assemblée à l’échelle nationale, aux frais de l’OCPSF, à l’occasion de laquelle des propositions de politiques seraient débattues et approuvées et à laquelle un conseil de direction national formé de 13 personnes est élu à partir des délégués.
10. Le conseil d’administration national de l’OCPSF devrait être élu sur la base d’une juridiction, avec un représentant par juridiction canadienne. Aucun représentant ayant des liens avec l’industrie des services financiers (p. ex. un employé ou un avocat travaillant pour le compte de cette industrie) ne pourrait être délégué ou membre du conseil d’administration.
11. Le conseil devrait avoir le droit de demander l’avis de représentants de groupes de citoyens déjà existants travaillant dans le domaine des services financiers, y compris le droit de les nommer à des comités au sein desquels ils aviseraient le conseil sur des questions particulières.
12. L’OCPSF devrait maintenir des bureaux dans chaque province ou, si les ressources ne le permettent pas, au moins dans toutes les régions du Canada.