Accès aux services bancaires de base: garantir le droit à ces services essentiels Deuxième exposé de position de la CCRC (Octobre 1997)

I. Contexte

a) Les divers obstacles qui limitent l'accès aux services bancaires

Les institutions financières jouent un rôle de premier plan dans le système de paiement moderne, lequel est administré par l'Association canadienne des paiements (ACP). Toutefois, l'accès à ce système est réservé aux seuls détenteurs d'un compte auprès d'une institution financière. Ce n'est qu'avec un compte bancaire que l'on peut tirer des chèques ou se prévaloir des possibilités de paiement électronique. Or, on est en droit d'avancer que, dans une société moderne, l'accès aux services bancaires de base est une nécessité.

Pourtant, une étude publiée en juin 1996 par l'ACEF-Centre de Montréal en arrive à la conclusion que 3 % des adultes canadiens n'ont pas de compte auprès d'une institution financière. D'autres études montrent que ce pourcentage est encore plus élevé chez les Canadiens à faible revenu. Un sondage effectué en 1995 par la maison Environics révèle que huit pour cent (8 %) des consommateurs dont le revenu annuel est inférieur à 25 000 $ (selon Statistique Canada il s'agirait d'au moins 400 000 Canadiens) ne possèdent pas de compte bancaire.

Pourquoi certaines personnes ne disposent-elles donc pas d'un compte auprès d'une institution financière? Certes, il y en a qui ont choisi de ne pas avoir de compte en banque. Toutefois, nul ne peut passer à côté du fait que plus on est pauvre, moins il est probable que l'on ait un compte bancaire. L'étude de l'ACEF-Centre conclut qu'il existe plusieurs raisons qui font que certains consommateurs ne font pas affaire avec les institutions financières. Qu'on pense ici à la quantité et à la nature des pièces d'identité requises pour ouvrir un compte; au gel des fonds pendant une période trop longue; aux frais bancaires de plus en plus élevés; à la fermeture de certaines succursales dans les quartiers, et finalement, à une certaine ignorance de la part des consommateurs.

En ce qui concerne la question des pièces d'identité, il convient de noter que les personnes à faible revenu possèdent généralement peu de documents d'identification (habituellement carte d'assurance-maladie, carte d'assurance sociale et acte de naissance). Étant donné les exigences des institutions financières en matière d'identification (beaucoup exigent une photo), il n'est pas rare que certaines personnes à faible revenu se voient refuser l'ouverture d'un compte en raison d'un manque de pièces d'identités adéquates.

Un autre facteur qui contribue à limiter l'accès aux services financiers est la période de gel sur les chèques qui retarde la remise des fonds au déposant. Les chèques, y compris ceux émis par les institutions gouvernementales, sont souvent gelés pendant une période de six (6) à dix (10) jours. Cette période est nettement plus longue que celle exigée par le système de paiement canadien pour compenser un chèque.

Comme les familles à faible revenu disposent de peu ou pas d'économies, le gel d'un chèque pendant une si longue période entraîne pour elles une manque de liquidités. Les personnes qui se retrouvent dans cette situation sont alors contraintes d'envisager des solutions de rechange pour faire face à des obligations telles que le loyer ou l'achat de nourriture. En conséquence de cela, nous avons assisté à la prolifération de sociétés de compensation de chèques telles que Money Mart (qui a vu le jour en 1983 avec 16 succursales et qui en compte maintenant plus de 130). C'est ainsi qu'on dénombre actuellement environ 150 sociétés de compensation de chèques au Canada, lesquelles compensent annuellement des chèques pour une valeur dépassant le milliard de dollars.

La question des frais bancaires est un autre facteur qui dissuade certains Canadiens à faible revenu d'ouvrir un compte auprès d'une institution financière. Personne ne prétend ici que les institutions financières devraient permettre l'ouverture de comptes à perte. Toutefois, le refus obstiné, de la part des institutions financières, de divulguer les données sur leurs coûts nous place dans l'impossibilité de déterminer si le consommateur se fait escroquer ou si les frais bancaires imposés correspondent à un profit équitable. Notamment, le refus inconditionnel des banques de fournir une analyse coûts-rendements des services qu'elles assurent, analyse que fournissent pourtant les autres secteurs réglementés, donne obligatoirement l'impression qu'elles ont quelque chose à cacher. Si tel n'était pas le cas, les banques seraient des plus enclines à fournir l'information nécessaire à la réfutation des allégations de leurs détracteurs.

Une réalité récente qui réduit également la capacité des Canadiens à faible revenu d'ouvrir un compte auprès d'une institution financière est la fermeture de certaines succursales dans les quartiers défavorisés. Cette situation affecte aussi les aînés et les personnes handicapées qui, bien souvent, ne sont pas aussi mobiles que les autres citoyens. S'il est vrai qu'aucune entreprise ne peut être contrainte d'exploiter une succursale qui perd de l'argent, le rôle unique joué par les banques, en plus de la protection réglementaire dont elles jouissent contre la concurrence, font qu'on devrait exiger d'elles, pour le moins, qu'elles divulguent le bénéfice net d'une filiale avant de procéder à sa fermeture.

b) Les mesures adoptées par le gouvernement fédéral ne suffisent pas pour résoudre le problème

Le 14 février 1997, M. Doug Peters, alors Secrétaire d'État pour les questions relatives aux institutions financières, a annoncé la série de directives suivantes (acceptées seulement par les grandes banques) réglementant l'accès aux services bancaires de base :

1. Le nombre de pièces d'identité requises pour l'ouverture d'un compte bancaire ou pour   l'encaissement d'un chèque devrait être limité à deux; les banques devraient également renoncer à   l'identification par photo.
2. Les institutions financières devraient fournir aux clients davantage d'informations sur le gel des   fonds déposés.
3. Elles devraient cesser d'exiger de la personne désireuse d'ouvrir un compte bancaire que celle-ci   occupe un emploi.
4. Un dépôt minimal à l'ouverture ne devrait plus être exigé.
5. Le personnel bancaire devrait être prévenu de respecter les politiques relatives à l'identification des   clients et au gel des dépôts; aussi, le personnel devrait faire preuve de davantage de sensibilité aux   besoins des Canadiens à faible revenu.
6. Les institutions financières devraient fournir de l'information aux groupes représentant les citoyens   à faible revenu afin de familiariser ceux-ci avec l'usage des services bancaires.
   

À l'analyse, on constate que ces directives n'ont pas été enchâssées dans une loi ou un règlement. Elles ne s'appliquent donc pas à toutes les institutions financières réglementées par le gouvernement fédéral; celui-ci n'a chargé aucune agence d'en surveiller l'application et aucune amende n'est prévue à l'égard des établissements qui ne respecteraient pas ces directives.

Des articles parus récemment dans les médias ont révélé que la vérification de la solvabilité effectuée par certaines institutions financières se posait en obstacle à l'ouverture d'un compte bancaire, et les recherches menées par la CCRC ont permis de constater que certaines succursales continuaient d'exiger une identification par photo et un solde minimum pour l'ouverture d'un compte. Ces pratiques constituent une violation de l'entente conclue entre M. Peters et l'Association des banquiers canadiens (ABC). Une vérification de la solvabilité comme condition à l'ouverture d'un compte est injustifiée, notamment pour les clients qui n'ont pas besoin de carte de guichet automatique ou qui n'en désirent pas, vu qu'il existe des moyens par lesquels les institutions financières peuvent réduire les risques de pertes associés aux services qu'elles assurent à ce type de clients.

Comme ces pratiques surviennent sept (7) mois après la conclusion de l'entente entre le gouvernement fédéral et l'Association des banquiers canadiens sur les lignes directrices énumérées plus haut, ces pratiques font ressortir le besoin de mesures précises ayant force exécutoire afin de s'assurer que toutes les succursales bancaires donnent accès aux services bancaires de base à toutes les personnes résidant au Canada.

À mesure qu'on progresse dans l'ère de l'information électronique, détenir un compte auprès d'une institution financière devient de plus en plus essentiel pour fonctionner efficacement dans la société. Par conséquent, tous les résidents du Canada devraient pouvoir disposer d'un compte bancaire.

Dans d'autres juridictions, le droit aux services bancaires de base a été enchâssé dans la loi. Ainsi, en France, si un résident du pays peut prouver que deux banques l'ont rejeté comme client, la Banque de France désignera alors d'office une institution qui recevra le mandat d'accepter ce nouveau client. Aux États-Unis, plusieurs États, dont l'Illinois, le Massachusetts, le Minnesota, le New Jersey et l'État de New York exigent des banques qu'elles offrent des services de base à tous leurs citoyens.

On peut qualifier ces services bancaires d'essentiels. Le principe qui sous-tend la loi sur l'accès aux services bancaires de base est la reconnaissance du fait qu'un compte en banque est un besoin élémentaire. Les questions-clés auxquelles le Canada doit répondre sont les suivantes : Quels services une institution financière devrait-elle inclure dans un compte de base? Quels frais devrait-elle exiger du consommateur pour un tel compte?

Une possibilité consisterait à examiner la Loi sur les banques de l'État de New York, laquelle fixe aux frais bancaires un plafond mensuel de 3 US$ pour un compte autorisant huit (8) retraits par mois. Si une banque de l'État de New York est en mesure d'offrir, sans subir de pertes, de tels comptes de base, il n'y a aucune raison pourquoi une banque à charte fédérale ou une autre institution financière devrait refuser ce même type de service aux Canadiens.

Pour ce qui est de la vérification de la solvabilité à l'ouverture d'un compte, les institutions financières affirment qu'elles se doivent de connaître les antécédents d'un sujet afin de déterminer les risques associés à l'ouverture d'un compte pour cet éventuel client. Cependant, comme toutes les transactions effectuées par un client qui n'a pas besoin de carte de guichet automatique ou qui n'en désire pas sont traitées par un employé de l'institution financière, ce dernier peut écarter les risques qui se poseraient pour l'établissement. Par conséquent, il ne devrait pas être exigé d'une personne qui ouvre un compte sans carte de guichet automatique qu'elle autorise l'institution financière à procéder à une vérification de sa solvabilité.

De plus, les institutions financières ne devraient pas avoir le droit d'invoquer une mauvaise cote de solvabilité comme motif de refus d'ouverture d'un compte, même aux personnes qui désirent avoir accès aux services bancaires automatisés. Quelle que soit sa cote de solvabilité, le détenteur d'un tel compte ne peut représenter qu'un seul risque (hormis une erreur de traitement de transaction par un employé) pour l'institution : à savoir s'il dépose un chèque sans provision ou une enveloppe vide dans le guichet automatique et qu'il retire par la suite de l'argent sur la foi du montant ainsi déposé frauduleusement. Pour écarter ce risque, les institutions financières peuvent tout simplement geler les fonds déposés par les clients dont la cote de solvabilité est mauvaise jusqu'à ce que ces fonds aient été débloqués par le système.

Quant à la question de l'imposition de périodes de gel excessivement longues sur les fonds déposés, une autre innovation américaine, le Expedited Funds Availability Act ou EFAA (Loi sur l'accélération du traitement des fonds) peut également servir de modèle à notre pays. Cette loi réglemente la période pendant laquelle les dépôts peuvent être gelés. Dans le cas de dépôts à la succursale ou de virements interbancaires, la loi exige que les fonds soient mis à la disposition du déposant dès le premier jour ouvrable suivant le dépôt. La même contrainte s'applique aux chèques émis par le Trésor américain endossés par le bénéficiaire. De plus, un montant de 100 $ doit être mis à la disposition du client dès le premier jour ouvrable suivant le jour de l'acceptation du dépôt (excepté dans certaines circonstances particulières, comme par exemple dans le cas de chèques d'un montant très élevé ou de comptes qui ont été mis à découvert à maintes reprises). De plus, il est interdit aux institutions financières de geler les fonds déposés dans un compte déjà approvisionné au montant déposé.

Les documents publiés par l'Association canadienne des paiements (ACP) établissent clairement que les institutions financières canadiennes pourraient se conformer à de pareilles normes. Cette vue ressort d'un échange épistolaire entre la Coalition canadienne pour le réinvestissement communautaire (CCRC) et l'ACP. Quand on lui a demandé si l'ACP pourrait satisfaire aux normes d'une loi semblable à l'EFAA américain, M. Robert Hammond, directeur général de cet organisme, a répondu par écrit que le système de compensation et de règlement canadien est plus efficace que celui des États-Unis .
Les normes de l'ACP rendent très peu probable qu'un chèque mette plus de trois jours à recevoir compensation s'il est émis à partir d'une institution financière canadienne et s'il est déposé dans un compte géré par une autre institution financière canadienne. Par conséquent, même dans le cas d'une personne dont la cote de solvabilité serait mauvaise, l'institution financière serait en mesure de débloquer les fonds déposés plus rapidement que de nombreux établissements qui gèlent présentement les montants déposés pendant six (6) à dix (10) jours.

Un autre problème qu'il convient d'aborder est celui de la réduction des effets de la fermeture de succursales bancaires dans les quartiers défavorisés. De telles fermetures ont été observées les quartiers de Pointe St-Charles à Montréal, de Regent Park à Toronto et de Eastside à Vancouver.

Le gouvernement provincial de la Colombie-Britannique a réglé de façon coûteuse pour lui le problème de la fermeture de nombreuses succursales dans le quartier Eastside de Vancouver et de la perte de services qui s'en est suivie en mettant sur pied la banque Four Corners. La création de cette banque a suscité la controverse parmi les membres de la collectivité concernée. Aucune banque ou caisse populaire n'a été abordée par le gouvernement provincial et ne s'est vue offrir la subvention accordée à la banque Four Corners en retour de la prestation de services bancaires de base. De plus, le gouvernement provincial a passé outre au désir de beaucoup de membres de la collectivité d'établir une caisse populaire. Cette expérience démontre que les mesures prises pour permettre aux collectivités l'accès aux services bancaires de base doivent être planifiées conjointement avec elles et conformément à leurs désirs.

Finalement, certains avancent que les transactions électroniques par téléphone ou par les réseaux informatiques représentent la panacée pour ceux qui n'ont pas un accès suffisant aux services offerts par les succursales bancaires. Cependant, il est difficile de s'imaginer que le Canadien à faible revenu courra s'acheter un ordinateur pour profiter des transactions bancaires virtuelles, alors qu'il a été démontré que le téléphone est un luxe pour bien des personnes à faible revenu. De plus, les systèmes de transactions bancaires par téléphone ou par ordinateur ne permettent pas le dépôt de chèques, service essentiel aux personnes à faible revenu. Bien que le dépôt direct des chèques d'aide sociale puisse permettre à certaines personnes de contourner l'obstacle de l'accès aux services, un tel système n'élimine pas les barrières placées devant d'autres services de base, tels que le retrait d'argent comptant. Qui plus est, la première banque virtuelle au pays, la Banque Citizens du Canada, procède à une vérification de la solvabilité avant de permettre l'ouverture d'un compte. Bien des personnes à faible revenu n'ont pas de dossier de solvabilité et ne peuvent satisfaire à cette exigence.

III. Les recommandations de la CCRC

Au vu du fait que tous les résidents du Canada ne disposent pas d'un compte auprès d'une institution financière, à cause principalement des obstacles à l'accès posés par les institutions financières, il convient d'apporter des changements pour s'assurer que ces établissements traitent tous les consommateurs équitablement eu égard à la prestation de services bancaires de base. Par conséquent, la Coalition canadienne pour le réinvestissement communautaire (CCRC) fait les recommandations suivantes:

1. Toute personne capable de faire la preuve de sa résidence au Canada devrait avoir droit, sur la foi de   cette preuve, à un compte auprès d'une institution financière. Ce droit devrait être enchâssé dans la   Loi sur les banques, la Loi sur les sociétés de fiducie et d'autres lois régissant les établissements de dépôt.
2. La loi devrait interdire aux institutions financières d'exiger, à l'ouverture d'un compte, une   autorisation de vérification de la solvabilité de leurs éventuels clients qui n'ont pas besoin de carte de   guichet automatique ou qui n'en désirent pas, car il existe des moyens par lesquels les institutions   financières peuvent réduire les risques de pertes associés aux services qu'ils assurent à de tels clients.
3. À titre de condition à l'ouverture du compte, les institutions financières devraient avoir le droit de   demander l'autorisation de vérifier la solvabilité de leurs éventuels clients qui désirent se prévaloir   de la carte de guichet automatique. Cependant, la loi devrait interdire aux institutions financières   d'invoquer une mauvaise cote de solvabilité comme motif de refus d'ouverture de compte. Dans le   cas d'une personne dont la cote de solvabilité est mauvaise, l'institution financière devrait avoir le   droit, afin de réduire ses risques, de geler les fonds déposés jusqu'à ce qu'ils soient débloqués. Dans   presque tous les cas, ce processus de compensation s'effectuera en trois jours ou moins, et ce délai   devrait être la norme pour le gel des chèques et des autres dépôts.
4. Le gouvernement fédéral, les représentants des consommateurs, les institutions financières et   l'Association canadienne des paiements devraient travailler conjointement à l'établissement de   normes visant le crédit des chèques, y compris ceux émis par l'État, au compte d'un déposant. Une   fois ces normes établies, des dispositions juridiques semblables à celles du Expedited Funds   Availability Act (EFAA) devraient être arrêtées par le Parlement. Ces dispositions devraient viser la   protection de tous les consommateurs; elles devraient interdire le gel arbitraire et excessivement   prolongé de chèques et prévoir des amendes suffisamment élevées en cas de contravention pour   dissuader les pratiques illégales.
5. Tous les consommateurs devraient avoir accès à une option de compte à faible frais qui satisferait   leurs besoins élémentaires et qui n'entraînerait pas de frais bancaires excessifs au delà du coût de   base. Un tel compte devrait permettre chaque mois le règlement par chèque des factures de tous les   services courants, le paiement d'un loyer ou d'une hypothèque ainsi qu'un retrait en espèces   hebdomadaire, le tout pour un tarif mensuel convenu. Si les institutions financières refusent de   fournir une analyse détaillée de leurs revenus et des coûts de leurs services, analyse qui servirait de   base à l'établissement des frais mensuels équitables pour un tel compte, le gouvernement fédéral   devrait alors, après consultation des personnes et des groupes de citoyens à faible revenu, prendre   sur lui de fixer la hauteur des frais mensuels maximaux justifiables pour un tel compte, et enchâsser   dans la loi le droit de tous les clients des banques d'ouvrir un tel compte. En outre, on devrait   procéder à un examen périodique des services fournis et des coûts associés à un tel compte afin de   s'assurer que ces services et ces frais continuent d'être congruents aux services fournis par la banque   et aux frais exigés par elle.
6. Le gouvernement fédéral, les représentants des consommateurs et les institutions financières   devraient élaborer un système de surveillance périodique, aléatoire et efficace visant à s'assurer que   les institutions financières se conforment aux exigences de la loi sur l'accès aux services bancaires de   base pour tous les Canadiens. Ce système pourrait prendre la forme de vérifications non annoncées   menées auprès d'un échantillon représentatif d'institutions financières. Des amendes suffisamment   élevées devraient être prévues pour assurer le respect de la loi.
7. Afin d'accorder un droit de regard public sur la disparition de services bancaires dans une   collectivité ou dans un quartier, les établissements de dépôt devraient être tenus de divulguer leur   dossier des profits et des pertes ainsi que leur bénéfice net avant la fermeture d'une succursale.
8. Dans les régions du Canada où les institutions financières sont absentes et là où elles se font rares, les gouvernements devraient envisager d'accorder des mesures incitatives ou même des subventions   directes aux institutions financières existantes afin qu'elles y ouvrent des succursales spéciales. Si   aucune institution ne souhaite ouvrir de succursale spéciale dans une région donnée, les   gouvernements devraient envisager d'accorder des subventions pour l'établissement d'une institution   financière qui assurerait les services bancaires de base, en consultation avec la collectivité. La   formule caisse populaire permet de garantir l'imputabilité face à la collectivité et engage la   participation des membres dans la gestion du capital que le groupe accumule, ce qui facilite, à long   terme, le développement de cette collectivité.
9. Le dossier d'une institution financière en ce qui concerne l'accès aux services de base devrait être   évalué à titre d'élément faisant partie d'un système global d'exigences et de surveillance des   institutions financières quant à la satisfaction des besoins de leurs clients, système qui doit prévoir   des amendes pour le non-respect des exigences. Dans un exposé à venir, la CCRC produira une   proposition détaillée pour un tel système.